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Christian Franck on Le nouveau système de présidence du Conseil après Lisbonne

31st December 2011

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Professor Christian Franck is the former president of the Institute of European studies of the Catholic University of Louvain. He is currently a Professor of Political Science at the UCL and a visiting Professor at the Diplomatic Academy of Vienna. 

Le nouveau système de présidence du Conseil après Lisbonne

Le traité de Lisbonne a réformé le régime de la présidence du Conseil. Désormais, la présidence du Conseil européen n’est plus exercée par le chef du gouvernement qui occupe la présidence semestrielle : celle-ci revient à un président de longue durée, élu par le Conseil européen. Herman Van Rompuy, ancien premier ministre belge, exerce cette fonction depuis décembre 2009. Par ailleurs, la présidence du Conseil des affaires étrangères revient désormais à la haute représentante pour la PESC, vice-présidente de la Commission, Lady C. Ashton. Que devient alors la présidence  semestrielle tournante ?

Deux observations se dégagent de l’analyse des expériences belges et hongroise du second semestre 2010 et du premier semestre 2011.

La première est que la présidence tournante du Conseil opère désormais dans un environnement institutionnel plus complexe que celui de ses devancières. Elle s’insère dans une gouvernance européenne qui diffère tant de la méthode communautaire traditionnelle, où l’impulsion venait de la Commission, que de l’intergouvernementalisme classique qui régissait la politique étrangère sous la conduite des présidences nationales. Dans le nouveau « G5 » qui est aux commandes de l’Union européenne, pour reprendre l’expression du ministre belge S. Vanackere, la présidence tournante se trouve en interaction avec la Commission qui reste la source de l’initiative législative, avec un Parlement qui devient l’égal du Conseil dans la procédure législative ordinaire et dans l’adoption du budget, avec un Conseil européen qui s’affirme comme la haute autorité politique de l’Union européenne et exerce et exerce ses impulsions top down sur les enjeux majeurs, et enfin avec une haute représentante qui la supplante dans l’action extérieure, sauf pour le commerce er les élargissements.

La présidence belge, la première à expérimenter intégralement de la nouvelle présidence du Conseil : celui-ci donne la prépondérance à son rôle législatif et à la liaison entre les diverses activités du Conseil et de l’agenda du Conseil européen. Il s’agit en effet d’entretenir une relation étroite avec la Commission, d’où proviennent les propositions législatives, de réunir les délégations nationales autour de compromis de la présidence, et de mener un dialogue permanant avec le Parlement et ses commissions en vue d’aboutir à la codécision législative et budgétaire. Par ailleurs, connecter les travaux du Conseil européen, et à leur préparation par son président, confère à la présidence tournante un rôle charnière entre la prise de décision au sommet et la diversité des activités menées par la dizaine de formations du Conseil. On a vu comment cette double spécialisation, dans la conciliation législative et la liaison entre Conseil et Conseil européen, ouvrait des perspectives de métamorphose aux « victimes de Lisbonne ». Dans ce contexte, le premier ministre belge a joué efficacement au sein du Conseil européen un rôle de « libero », tandis que, suppléant de la haute représentante et président du Conseil Affaires générales, le ministre des Affaires étrangères a largement échappé à l’anonymat.

La seconde observation concerne la limitation du périmètre d’action de la présidence tournante. Les enjeux cruciaux de 2010 ont, pour une bonne part, échappé à son emprise. Le Conseil européen, son président et sa task force ont ouvert, avec le concours de la Commission, le chantier de la gouvernance économique déserté depuis le pacte de stabilité et de croissance de 1997. C’est encore le Conseil européen et les ministres de l’eurozone, en consultation avec le président de la Banque centrale européenne, qui se sont chargés du sauvetage de l’endettement critique de la Grèce, de l’Irlande et du Portugal. Quant à la première révision du traité de Lisbonne, même si elle fait suite à une demande formelle de la présidence belge, elle émane d’une revendication de la chancelière. À l’initiative de H. Van Rompuy, les « partenariats stratégiques » avec les principales puissances de la scène internationale sont pris en main par l’ensemble des chefs d’État et de gouvernement, en collaboration avec le président de la Commission et l’assistance er la haute représentante. C’est aussi cette dernière qui a négocié avec le Parlement le cadre juridique du Service européen d’action extérieure.

 

Le champ d’action de l’Union débordant le périmètre laissé à la présidence tournante, les performances de celle-ci ont une moindre incidence sur le cours générales des affaires européennes. Il ne s’ensuit pas que le bilan de la XIIe présidence belge ait manqué de résultats significatifs. Figurant à son crédit la sortie de crise sur le budget 2011, la détermination à organiser l’initiative citoyenne européenne, à mener à son terme la procédure législative sur la surveillance financière et à créer le brevet européen unitaire. S’y ajoutent encore la signature de l’accord de libre-échange avec la Corée du Sud, les propositions sur la mutualisation des capacités militaires et l’activation de la procédure qui accorde le statut de candidat à la Serbie. La procédure hongroise a pour sa part traité de faire aboutir la codécision Parlement-Conseil sur le paquet des six propositions de la Commission sur la gouvernance étrangère. Celle-ci sera finalement scellée fin septembre sous la présidence polonaise. Par delà ces résultats sectoriels, le discours de la méthode sur le nouveau régime de présidence tournante et l’expérimentation de ses bonnes pratiques ont formé le legs principal des semestres belge et hongrois. Les présidences suivantes n’emploieront pas toutes la rhétorique de la modestie cultivée par la présidence belge, mais aucune  n’aura la latitude de s’écarter de beaucoup du mode d’emploi que celui-ci a proposé.      

 

 

 

The new system of rotating Council Presidency after Lisbon

The Lisbon Treaty reformed the system of the presidency of the Council. Now the European Council presidency is no longer exercised by the prime minister who holds the six-month presidency: it amounts to a long-term president, elected by the European Council. Herman Van Rompuy, former Belgian prime minister, performs that function since December 2009. Furthermore, the presidency of the Council of Foreign Affairs is now up to the High Representative for CFSP, Vice-President of the Commission, Lady C. Ashton. What happens with the six-month rotating presidency?

Two observations emerge from the analysis of Belgian and Hungarian experiences in the second half of 2010 and the first half of 2011.

The first is that the rotating presidency of the Council now operates in an institutional environment more complex than its predecessors. It is part of European governance that differs from both the traditional Community method, where the impetus came from the Commission, as the classic intergovernmentalism that led foreign policy governed by the National President. In the new "G5" who is in charge of the European Union, in the words of the Belgian Minister S. Vanackere, the presidency is in interaction with the Commission which is the source of legislative initiative, with a Parliament that is equal to the Council in the ordinary legislative procedure and the adoption of the budget, with a European Council itself as the highest political authority of the European Union and exercises top down impulses on major issues, and finally with a High Representative who overrides in the external action, except for the trade enlargements issues.

The Belgian presidency, the first to experience fully the new presidency: it gives the dominance to its legislative role and to the connection between the various activities of the Council and the European Council agenda. It is indeed the task of keeping a close relationship with the Commission, from which legislative proposals come, to bring together national delegations around the Presidency’s compromise, and to conduct a dialogue with the Parliament and its committees in order to lead to the legislative and budgetary co-decision. Moreover, connecting the work of the Council to the deliberations of the European Council, and to their preparation by the chairman, gives the presidency a pivotal role between the decision-making at the summit and the diversity of activities of the ten configurations of the Council. We have seen how this double concentration, in the legislative conciliation procedure and in the connection between Council and European Council, opened the prospect of metamorphosis to the "victims of Lisbon". In this context, the Belgian Prime Minister has effectively played the role of "libero" in the European Council, while Deputy High Representative and Chairman of the General Affairs Council, the Minister of Foreign Affairs has largely escaped the anonymity.

The second observation concerns the limitation of the scope of action of the rotating presidency. Critical issues of 2010 have for the most part escaped his grasp. The European Council, the President and his task force have opened, with the assistance of the Commission, the site of the deserted economic governance since the Stability and Growth pact of 1997. It is still the European Council and the ministers of the eurozone, in consultation with the President of the European Central Bank, which are responsible for the rescue of the critical debt of Greece, Ireland and Portugal. As for the first revision of the Lisbon Treaty, even if it follows a formal request of the Belgian presidency, it comes from a claim by the German Chancellor. At the initiative of H. Van Rompuy, the "strategic partnerships" with major powers on the international scene are taken over by all the Heads of State and Government, in collaboration with the President of the Commission and the assistance of the High Representative. It is also the latter who has negotiated the legal framework of the European External Action Service with the Parliament.

Translated into English by Lisa Schwarz

 

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