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European Ideas on Interview mit Andreas List über Myanmars “demokratische Wende” und die Zunkunft des EADs

25th February 2013

Photo © European Union: Auf dem Bild zu sehen: Catherine Ashton und Daw Aung San Suu Kyi

Dr. Andreas List ist der Leiter der EU Vertretung in Yangon, Myanmar. Maximilian Conrad Baldinger (European Ideas Korrespondent am King’s College London) sprach mit ihm über die politische Situation in Myanmar, die Rolle der Europäischen Union im Land und die Zukunft des Europäischen Auswärtigen Dienstes.

"Demokratische Wende" und Sanktionen des "Westens"

European Ideas: Kritiker von Sanktionen als diplomatisches Druckmittel "des Westens" könnten Unrecht behalten - haben nicht Sanktionen zur jüngsten demokratischen Wende in Myanmar kausal beigetragen?

Andreas List: Nein. Verwenden wir den Buchstaben T zur Illustration: der Querbalken des T ist der moralische Deckel, mit dem jede Diskussion beendet werden kann. Mit einem Wertargument können wir immer das letzte Wort haben – "ich will dieses, aber nicht jenes", und das ohne weitere Begründung. Ein Werturteil ist in der politischen Diskussion meist stärker als ein rationales. Es ist völlig legitim, mit Sanktionen zum Beispiel Solidarität ausdrücken zu wollen, Solidarität mit politischen Häftlingen oder der unterdrückten Opposition.

Im Gegensatz dazu ist der Stamm des T die Realpolitik, die oben an den moralischen Deckel – das Werturteil – anstösst. Allerdings müsste es sich ein Vertreter des wertenden Querbalkens gefallen lassen, mit den Vertretern des senkrechten Stammes des "T" konfrontiert werden. Wenn der Ausdruck der Solidarität kontraproduktiv wirkt, sind Alternativen gefragt.

Bei der Realpolitik haben wir zumindest drei Messlatten. Die erste ist die technisch-juridische. Sind Sanktionen rechtlich möglich, also etwa WTO kompatibel?

Die zweite Messlatte ist die praktische: wie wirken Sanktionen? Sind sie zu umgehen? Gibt es Schmuggel oder legale Umgehung und Ersatzbeschaffung? Die Generäle - wie im früheren Myanmar - hatten einfach kein Interesse, nach Europa zu fahren, dorthin zu exportieren oder von dort zu importieren, weil Singapur und Bangkok viel billiger und viel einfacher zu erreichen waren. Wenn andere Länder in die Fußstapfen des Westens eintreten, wie zum Beispiel China, entstehen neue Gleichgewichte im Handel, die von Sanktionen unberührt bleiben.

Die dritte Messlatte ist die wichtigste: die politische. Wenn Sanktionen eingeführt wurden, um das Verhalten in der Führung eines Landes zu ändern, fragen wir uns: haben diese Sanktionen das Verhalten der Regierung verändert? Für Myanmar ist die Antwort: nein. Sanktionen haben ihr Verhalten verhärtet.

Ich respektiere jeden, der aus Gründen der Solidarität für Sanktionen eintritt. Wir müssen zugestehen, dass wir Mitgefühl ausdrücken wollen. Ein politischer Gefangener im hintersten Tal des westlichen Randes von Kachin State im Norden Myanmars soll wissen, dass jemand für ihn eintritt. Das ist in Ordnung und wird auch akzeptiert, denn das ist ein Werturteil. Solche Werturteile sollte aber an der Realpolitik gemessen werden, wenn ihre Auswirkungen das Gegenteil bewirken.

European Ideas: Was hat diese Wende also nun verursacht?

Andreas List: Ich glaube, eine Mischung aus den Faktoren Angst, Scham und Stolz war ausschlaggebend. Zum ersten die Angst vor China: wirtschaftlicher Einfluss, demographischer Druck, politischer Druck. Zum zweiten der Stolz gegenüber ASEAN. Diesen Staaten gegenüber hat man sich über Jahre hinweg überlegen gefühlt. Die Universität von Yangon – damals Rangun – war ein leuchtendes Beispiel in der Region. Das kann man heute nicht mehr behaupten. Zum dritten die Scham gegenüber dem eigenen Land, also gegenüber der eigenen Bevölkerung:

Das Militär war ursprünglich angetreten, um das Rückgrat des Landes zu sein, nicht das Gesicht – dieses wäre eine zivile Regierung. Das Militär wollte nie eine zivile Regierung sein und hat geglaubt – oder behauptet – den Zivilisten nicht trauen zu können.

Das sind also innenpolitische Faktoren, allerdings mit einer externen Komponente. Diese Faktoren wirken schon lange. Dieses Umdenken – einen neuerlichen Anlauf Richtung ziviler Regierung zu unternnehmen – hat vielleicht schon vor 20 Jahren begonnen. Die "Roadmap to a Flourishing and Disciplined Democracy", also das Dokument, mit dem die Transformation festgeschrieben wurde, ist 2003 veröffentlicht worden, aber das Konzept gab es schon viel früher: vielleicht schon nach 1990.

European Ideas: Inwieweit ist ein psychologisches Element bezüglich der Führung nicht auch immer ein Faktor in so einer Transformation. Ist es möglich, dass U Thein Sein einfach ein "netterer" Charakter als U Than Shwe ist?

Andreas List: Niemand braucht ein netterer Charakter zu sein. Diese Transformation war nicht zentral an der Demokratie orientiert, sondern an der Neupositionierung des Landes, mit einem Maß an better governance und einem Element an wirtschaftlicher Entwicklung.  Das Ganze war von Anfang an eine hausgemachte Sache: die Regierung hat die Wende aus einer Position der politischen Stärke heraus eingeleitet. Nicht aus Schwäche, nicht als Reaktion auf inneren Druck – etwa Demonstrationen – oder auf äusseren Druck – etwa Sanktionen. Dies trotz der inneren Hohlheit des Systems. Das ist das Erstaunliche daran.

European Ideas: Es hat also all das, was die USA sowie Europa an wirtschaftlichen Sanktionen eingesetzt haben, die Bevölkerung zwar bestraft, war aber keineswegs kausal für die demokratische Wende?

Andreas List: Ganz richtig, the change was primarily not about democracy.

Demokratie ist heute ein Teil davon. Viele Führungspersönlichkeiten in Myanmar finden Gefallen an der Mehrparteiendemokratie. Das ist das eine Wunder. Wir sollten noch über das andere sprechen, das ist der ethnische Friede!

European Ideas: Wenn Bevölkerungen in Syrien oder Ägypten revoltieren, scheint es für die Minderheiten in diesen Staaten negative Auswirkungen zu haben. Sind manche der ethnischen Auseinandersetzungen in Myanmars Randprovinzen auf ein vergleichbares kausales Verhältnis zwischen Befreiung von einem totalitären Regime und Konflikten mit Minderheiten zurückzuführen?

Andreas List: Das muss man in Myanmar ein bisschen differenzierter sehen: das erste ist die Nahost Analogie. Treffen wir eine zentrale Unterscheidung: im arabischen Frühling waren wir alle anfangs sehr begeistert, weil es eine Bewegung von unten war und weil Muslime und Christen am Tahrir Square gleichsam wie Brüder und Schwestern demonstriert haben.

Das Ergebnis ist bedrückend: es haben nicht die Liberalen, Toleranten das Ruder übernommen. Heute sind wir unglücklich. Was anfangs so schön von unten begann, ist heute in Schattierungen illiberal, autokratisch oder gar im Bürgerkrieg. Myanmar zeigt das genaue Gegenteil: von Vorherein eine von oben orchestrierte, kontrollierte Transformation! Es fängt ganz anders an und verläuft anders.

Man könnte sagen: wenn die Leute rund um Ben Ali und Mubarak nur ein Zehntel der Intelligenz von Than Shwe – oder einen besseren Astrologen – gehabt hätten, hätten sie von vornherein einen von oben gesteuerten Übergang einleiten können. Dann wäre ihnen und ihrem Land einiges erspart geblieben.  

European Ideas: War es für Diplomaten nicht abzusehen, dass die Wende in Ägypten nur so enden konnte, wie sie es auch getan hat: mit einem Sieg der einzig etablierten Oppositionspartei, der islamistischen Moslembruderschaft.

Andreas List: Ich habe das auch so gesehen. Aber was Myanmar betrifft, war ich seit ungefähr 2008 fest davon überzeugt, dass diese Transformation kommen wird. Was mich überrascht hat, war das Tempo, nicht die Tatsache an sich.

Ethnische Konflikte

European Ideas: Welche Gründe gibt es dann für die unzähligen ethnischen Konflikten in Myanmar?

Andreas List: Unterscheiden wir zunächst zwei fundamental verschiedene Konfliktmuster: Zunächst haben wir Rakhine: das ist ein Teilstaat im Westen. Gewalt von Buddhisten gegen Muslime, wobei es bei den Muslimen das Vielfache an Opfern gab. Auf Neudeutsch nennt man das "communal violence". Das ist ein neuer, horizontaler Konflikt, der von der Basis kommt. Auf buddhistischer Seite handelt es sich auch nicht um die mächtige Mehrheit der Birmanen in Myanmar sondern um Rakhine Buddhisten. Die Regierung ist zunächst nicht Teil des Konfliktes. Sie muss zusehen und ist unglücklich über diese Gewalt. Die Regierung ist aber aufgerufen, an einer Lösung zu arbeiten 

Das andere, viel ältere Konfliktmuster sind oder waren Aufstände von Rebellen, etwa in den Teilstaaten Kachin, Mon, Wa, Karen und Shan und so weiter. Hierbei handelt es sich um vertikale Konflikte, die zwischen Regierung und deren Armee auf der einen Seite und Aufständischen und deren Milizen auf der anderen ausgetragen werden.

European Ideas: Wie geht es jetzt weiter?

Andreas List: Stellen wir uns hierzu eine Skala von Schwarz, Weiß und einem Graubereich vor, was die politischen Systeme betrifft. Am schwarzen Ende der Skala sind die stark repressiven Regime; am weißen die hoch entwickelten Demokratien. Aus diametral verschiedenen Gründen gibt es in schwarzen und in weißen Ländern  keine ethnische Gewalt. Entweder können sich Minderheiten gar nicht artikulieren (schwarz) oder Konflikte lösen sich in einem mehr oder weniger liberalen Klima rasch mit Hilfe von Gruppenbildung oder Medien auf (weiß). Die Schwierigkeit liegt im Graubereich. Genau dort, wo Regierungen und Systeme sich verändern: von "dunkelgrau" zu "mittelgrau" und von "mittelgrau" zu "hellgrau" entfalten sich Konflikte! Paul Collier, der Autor von "The Bottom Billion", vertritt eine kompliziertere Theorie, kommt aber zu ähnlichen Schlüssen. Er hat den Gedanken von politischer Unruhe quantitativ dargestellt: bei welchem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf ist statistisch gesehen die Gewalt in Schwellenländern am größten? Er setzt diese Zahl bei 2.700 $ pro Kopf an. In Myanmar ist man bei 800 $, angepasst an die Kaufkraftparität. Da Myanmar dank wirtschaftlicher und politischer Öffnung nun wachsen wird, bewegt es sich unerbittlich in die statistische Krisen-Kernzone hinein.

Ich habe diese offenbar unvermeidliche Instabilität dank Transformation seit längerem so interpretiert, aber es freut mich, dass ein renommierter Ökonom zumindest mit statistischen Argumenten meine Meinung unterstreicht.

Was können wir nun erwarten? Die Regierung in Myanmar hat mit ihrer Liberalisierungspolitik nolens volens Bedingungen herbeigeführt, die das Ausbrechen des horizontalen Rakhine-Konflikts erst möglich gemacht haben. Der Konflikt hätte unter dem vorigen militärischen Regime gar nicht stattfinden können. Die Regierung ist also nicht "schuld an Rakhine", im rechtlichen Sinne des Wortes.

Folglich sind die Konflikte in Rakhine State und in Kachin State völlig unterschiedlich. Sie brauchen daher völlig andere Mittel zu ihrer Lösung.

European Ideas: Könnte eine föderale Verfassung, die den einzelnen Teilstaaten mehr Freiheiten gibt, die Konfliktsituation entschärfen oder doch verstärken?

Andreas List: Das kann man schwer voraussagen, besonders, da all diese vertikalen Konflikte verschieden sind. Folglich sind auch die Lösungsmuster verschieden:

Im Chin State liegt der Schwerpunkt auf "Entwicklung". Es wurde eine "Chin Development Agency" gegründet. Man möchte hauptsächlich eigene Entwicklungsgelder haben. Hier würde vielleicht ein fiskaler Föderalismus helfen.

Bei den Mon gibt es einen starken Schwerpunkt auf Bildung. Die Mon möchten - und ich übertreibe hier - eine Art Luxemburger Modell, mit verschiedenen Sprachen je nach Alter. Die Luxemburger sprechen im Kindergarten Letzeburgisch, in der Volksschule Deutsch und in der sekundären und tertiären Bildungsstufe Französisch. Die meisten Luxemburger sprechen alle drei Sprachen. Die Mon wollen das in etwa auch.

Die Karen haben historisch stark auf ihre Karen Sprache gesetzt, dass heute nicht mehr alle Myanmar sprechen. Diese Personen haben sie sich den Zugang zur Universität selbst versperrt.

Die Interessenlagen sind so verschieden, dass man eine einheitliche Aussage zur Konfliktlösung via Verfassungsänderung nicht treffen kann.

European Ideas: Wie werden diese diversen innerstaatlichen ethnischen Konflikte dann am besten gelöst, wenn nicht durch eine einheitliche Verfassung?

Andreas List: Es gibt das Myanmar Peace Centre, das von der EU unterstützt wird. Das ist eine unparteiische, von der Regierung gegründete Plattform, die alle Gruppen zu einem Dialog einladen soll. Dieses Zentrum funktioniert bereits. Obwohl von der Regierung als Sekretariat gesehen, soll es autonom handeln. 

European Ideas: Nichtsdestoweniger gibt es weiterhin inter alia tausende "Karen" Flüchtlinge in Thailand.

Andreas List: Manche überlegen sich, zurück zu kommen. Ob und wann das geschieht, hängt von den Möglichkeiten ab, Lebensgrundlagen zu schaffen. Dazu gehört auch die Entminung. Viele Landstriche im Grenzgebiet zu Thailand sind vermint, und nicht alle Akteure sind mit deren Entfernung einverstanden.

European Ideas: Es hat sich in den letzten 1 1/2 Jahren also für die ethnischen Minderheiten, mit Ausnahme der Rakhine Situation, etwas verändert?

Andreas List: Die Lage hat sich politisch fundamental verbessert! Die Grosswetterlage stimmt. Wichtig ist, dass diese Änderungen an der Basis ankommen.

Außen- und Handelspolitik: EU, USA und China

European Ideas: Was sind die Methoden und Programme der EU, um Myanmar auf seinem Reformweg zu unterstützen?

Andreas List: Wir haben drei Ziele: Demokratie, ethischer Friede und wirtschaftliche Entwicklung. Diese Ziele hängen zusammen und unsere Programme orientieren sich daran. Das sind breite Themenfelder, nicht technisch definierte "Sektoren" à la OECD.

Wichtig ist, zu erkennen wie alles zusammen hängt: Waffenstillstand + politischer Dialog zwischen Regierung und bewaffneten Gruppen + Entminung + Wirtschaftsplanung auf regionaler Ebene + Infrastrukturplanung. Dafür haben wir ab diesem Jahr Geld zur Verfügung, und es gibt hier auch viele Fortschritte. Wir werden in das Myanmar Peace Centre als Dialogplattform einsteigen und Friedensaktivitäten in den ethnischen Gebieten unterstützen.

Wir habe aus den Vergangenheit zusätzlich noch das Ziel soziale Entwicklung,  also Bildung und Gesundheit. Als es noch schwierig war, mit der Regierung in einen Dialog einzutreten, haben wir diese Gelder in Trust Funds geparkt: einen für Bildung und einen für Gesundheit. Ein dritter für Landwirtschaft. Diese Fonds laufen weiter, die Gelder werden abgerufen und es kommt vermutlich auch noch mehr Geld. Im heurigen Jahr planen wir die Länderstrategie für 2014 bis 2020.

European Ideas: Myanmar ist ein rohstoffreiches, geostrategisch interessant gelegenes Land und mit der Liberalisierung des "foreign investment" Gesetzes bieten sich unzählige Möglichkeiten für europäische Firmen, positiv für das Land und betriebswirtschaftlich gewinnbringend zu arbeiten. Inwieweit sind "quid pro quo" bzw. "do ut des" Ansätze in der europäischen Diplomatie vis á vis Myanmars Öffnung und Europäischer Entwicklungshilfe angebracht?

Andreas List: Der Ausgangspunkt ist Altruismus. Das Land ist zu weit weg und die Handelsströme sind zu wenig entwickelt, als dass man hier unmittelbar geo-politisch oder regional-strategisch profitieren könnte.

Der nächste Punkt ist, dass wirtschaftliche Entwicklung absolut zentral für die Stabilität des Landes und Legitimität der Regierung sind. Wenn wir dem Land etwas Gutes tun wollen, dann ist es, den europäischen Markt für Myanmar zu öffnen. Das tun wir! Hierzu gibt es das GSP (Generalised System of Preferences, Allgemeines System der Handelspräferenzen) im gemeinsamen europäischen Außenhandelssystem: Von den drei Einstufungsmöglichkeiten im GSP bietet die Kategorie EBA  (Everything But Arms) den ärmsten der Entwicklungsländern einen völlig freien Zugang zum europäischen Markt.

European Ideas: Also keine Quoten für oder Tarife auf Produkte aus Myanmar.

Andreas List: Genau. Mit Ausnahme von Waffen. Der EBA Status wird für Myanmar kommen. Der legislative Prozess der EU dauert ein wenig, aber die Kommission hat im September 2012 einen Vorschlag gemacht, jetzt ist der Vorschlag im Rat, dann kommt er ins Parlament… Bis spätestens Mitte diesen Jahres hat Myanmar dieses EBA Status und das wird helfen.

Natürlich ist das nur eine offene Tür. Die Firmen müssen selbst hindurch gehen. Dazu brauchen sie vielleicht Unterstützung. Hier kommt dann das capacity building als zweite Stufe ins Spiel. Man muss Unternehmen und Wirtschaftsverbänden helfen, die Informationen zu verbreiten, wie man ein solches System (EBA) ausnützt:

Europa will, zum Beispiel, keine antibiotischen Rückstände in Shrimps, egal welcher Herkunft (Sanitary and Phytosanitary Standards, SPS). Deswegen müssen die Unternehmern klar verstehen, wie man so etwas vermeidet, wie man die Produktionsbedingungen dem anspruchsvollen Absatzmarkt Europa anpassen kann. Auch diese Stufe ist altruistisch.

Erst in der dritten Stufe kann man sagen: Was ist mit uns? Myanmar ist ein großer, höchst interessanter Markt mit ca. 60 Millionen Einwohnern. Wenn es den Bürgern von Myanmar besser geht, kaufen sie vielleicht einmal nicht nur japanische Autos und chinesische smart phones sondern auch europäische Produkte. Europäische Unternehmen sind gut beraten, sich auf diesen Markt einzustellen. Man wird aber einen langen Atem brauchen.

European Ideas: Die Öffnung des größten Marktes der Welt (EU) für Myanmar wird auch nach dem Motto "Sticks and Carrots" als Mittel der Diplomatie verwendet. Inwiefern benützt die EU dieses Druckmittel, um sicherzustellen, dass die Regierung weiterhin den richtigen Pfad einschlägt?

Andreas List: Mit Druckmitteln hatten wir ja keine überwältigenden Erfolge. Das haben wir schon besprochen. Die Wahlen 2015 sind die relevante Zäsur. Alle – die Regierung, die Opposition und wir Geberstaaten – haben denselben Zeitdruck. Wir haben ein gemeinsames Interesse, bis zu den Wahlen 2015 so viele "solide Pflöcke" eigeschlagen zu haben, dass die Reformen nicht mehr leicht rückgängig zu machen sind! Wenn es uns gelingt der Regierung zu helfen, helfen wir dem Land. Das ist keine Form der Parteinahme pro U Thein Sein oder pro Daw Aung San Sui Kye, keine Parteinahme für Personen, sondern Parteinahme für einen Prozess der friedlichen Entwicklung, weg von autokratischer Herrschaft, hin zu mehr Wohlstand und besserer Regierungsführung. Wenn wir helfen, den ethnischen Frieden zu stabilisieren und die wirtschaftliche Entwicklung auf Vordermann zu bringen, dann hat sich die EU den Friedensnobelpreis tatsächlich verdient!

European Ideas: Wie unterstützen die USA den Reformweg?

Andreas List: Die Amerikaner waren über Jahre hindurch das Aschenbrödel. Sie haben kaum Geld gegeben und wenn, dann nur in diverse zivilgesellschaftliche Programme. Sie kommen jetzt aber größer ins Spiel.

European Ideas: Präsident Barack Obama war letzten November auf einem viel kommentierten Kurzbesuch im Lande. Wie interpretieren sie dieses "diplomatische Zeichen"?

Andreas List: Das war eine Anerkennung für den Reformprozess und die Amerikaner werden jetzt auch größer einsteigen.

European Ideas: An der Seite der EU?

Andreas List: Parallel. Wir würden gerne sagen, dass sie in unserem Kielwasser fahren, das stimmt aber nicht. Die Amerikaner werden aber auch im Bereich der militärischen Zusammenarbeit aktiv, was wir nicht tun.

European Ideas: China ist bekannterweise der Aktivste der "global players" in Myanmar. Kommentatoren sehen eine sehr zurückhaltende Position der Chinesen, was den Reformprozess der letzten Zeit angeht. Ist die Öffnung Myanmars gegenüber anderen Märkten positiv für China, wie R. Kaplan meint. Stichwort: Energieroute Naher Osten - China?

Andreas List: China blickt ab und zu auf die Landkarte, genauer auf den Flaschenhals der Straße von Malacca rund um Singapur. Durch diese Straße gehen sowohl das Öl von West nach Ost, als auch all die Exporte von Ost nach West. Das ist an sich nicht schlimm, nur fördert diese quasi exklusive Route den Speckgürtel von Hong Kong bis Shanghai und Peking. Das Hinterland, wie zB die Yunnan Provinz kommt zu kurz. Diese Regionen kann man nur fördern, wenn man durch Myanmar in den Golf von Bengalen durchstößt. Zusätzlich sind das rohstoffreiche Gebiete. Deswegen hat China das durchaus verständliche Interesse, Myanmar stabil und sich entwickelnd zu sehen, solange die Rohstoffe auch nach China gehen; ergo: Pipeline, Bahnstrecke und Autobahn, sowie Kraftwerke und Häfen.

European Ideas: Gleichzeitig unterstützen die Chinesen aber doch die Wa, eine Gruppe ehemals Aufständischer. Wie passt das zusammen?

Andreas List: Die Wa sind historisch gesehen ein Überbleibsel der Burmese Communist Party, deren Unterstützung die Chinesen erst 1989 aufgegeben haben.

European Ideas: Kommentatoren meinen, die "Wa" hätten immer noch Waffen etc. von China.

Andreas List: Die Wa sind wirtschaftlich so stark, dass sie eine gewisse "Igelstellung" haben: Sie stellen ihre Stacheln auf.

European Ideas: Das heißt, dass die Chinesen die Rebellen nicht mehr unterstützen?

Andreas List: Chinesen helfen wirtschaftlich, indem sie den Handel fördern. Man hat dort ein chinesischen Netzbetreiber, man kann mit chinesischem Geld zahlen etc.

Innenpolitik

European Ideas: Die Oppositionspartei NLD ist mittlerweile nach den Nachwahlen 2009 in beiden Kammern des Parlaments vertreten. Kann es nach den kommenden Parlamentswahlen zu einer Regierung oder Regierungsbeteiligung der NLD und Aung San Sui Kyis kommen?

Andreas List: Die Verfassung wurde in Teilen von der amerikanischen Verfassung übernommen. Es gibt ein Präsidentschaftssystem – daher kann man nicht von „Opposition“ im kontinentaleuropäischen Sinn sprechen, und zwei Parlamentskammern, die in etwa gleich stark sind und ähnliche Kompetenzen haben. Das ist eine Schwäche der Verfassung. Zum Unterschied zur US-Verfassung sind 25% der Mandate in beiden Kammern fürs Militär reserviert.

Wenn Abgeordnete in Ministerämter erhoben werden, verlieren sie ihr Mandat. Daher waren für 45 von ungefähr 660 Wahlkreisen Nachwahlen erforderlich. Bei diesen Nachwahlen im April 2012 hat die NLD (National League for Democracy) 43 Wahlkreise gewonnen. Natürlich hat nicht die NLD an sich, sondern Aung San Sui Kyie gewonnen. Man wählt nicht die Partei, sondern die ungeheuer populäre Ikone der Demokratie.

Trotz eines solchen Erfolges, stellt sich die Frage einer Regierungsbeteiligung der NLD nicht, denn Myanmar ist ein präsidentielles System. Der Präsident wird von beiden Kammern gewählt und ist daher dem Parlament verantwortlich. Die Minister sind dem Präsidenten verantwortlich. Daher ist die Frage einer Koalition im kontinentaleuropäische Sinn nicht wirklich relevant.

European Ideas: Man muss also im Parlament Mehrheiten finden.

Andreas List: Genau. "Koalition" und "Opposition" sind Begriffe, die wir zwar verwenden, aber sie sind nicht richtig.

European Ideas: Im August 2012 wurde die Pressezensur gelockert. Wie schlägt sich das im Land um? Ist es "besser", freier geworden?

Andreas List: Viel besser. Das Internet ist praktisch ohne jede Zensur. Es gibt ein paar Webseiten, die geblockt sind, aber das sind keine politischen Seiten sondern Seiten mit pornographischem Inhalt. Das Problem mit dem Internet ist nicht die Zensur, sondern die mangelnde Penetration des Netzes innerhalb des Landes.

Bei den Printmedien gibt es eine unglaublich bunte Entwicklung der Wochenzeitschriften. Sei sind bunt und amateurhaft und qualitativ noch nicht das, was man investigative journalism nennt. Man kann auch nicht auf Knopfdruck erwarten, dass etwas sofort perfekt funktioniert, was für 50 Jahre verboten war.

Tageszeitungen gibt es auch noch kaum, denn das ist offenbar zu schwierig für start ups. Wie man hört, sind allerdings einige Tageszeitungen in Planung.

Es gibt noch eine gewisse "ex post"-Kontrolle. Wenn jemand mit einem Artikel "über die strenge geschlagen hat", bekommt er vielleicht am nächsten Tag einen mahnenden Anruf, aber das ist keine echte Zensur.

EAD und "Architektur" der EU

European Ideas: Als der neue Auswärtige Dienst der Europäischen Union gegründet wurde, gab es in der akademischen Welt große Befürchtungen, dass der institutionelle "double hat" der Hohen Repräsentantin für Gemeinsame Außen und Sicherheitspolitik, Baroness Aston, zu systematischen Schwierigkeiten führen könnte. Haben sich die diversen Szenarien (Machtkämpfe zwischen Kommission und Rat etc.) realisiert?

Andreas List: Der "Double Hat" ist an sich kein Problem. Das Frage stellt sich anders: die Europäische Union ist eine Union aus freien Bürgern und freien Staaten. Mit diesem hybriden Gebilde, dass am ehesten noch einer klassischen Konföderation entspricht - man sagt "sui generis"- müssen wir arbeiten.

Es gibt bessere und weniger geeignete Architekturen. Die jetzige ist nicht optimal, aber bei der Arbeit, die wir machen, steht die Architektur im Hintergrund.

Die zentrale Frage ist: Was wollen die Mitgliedsstaaten daraus machen?

Was die Bürger wollen, wissen wir: jede Meinungsumfrage des Eurobarometer sagt uns: die Bürger wollen mehr Europa! Die Krise ist eine Chance mehr Europa zu haben!

Wenn einige Mitgliedstaaten nun als Bremser auftreten und behaupten, diesem Moloch in Brüssel nicht mehr Kompetenz geben zu wollen, so ist das ein Schuss ins eigene Bein. Wir verabsäumen es, uns besser aufzustellen.

Gegenüber diesem Problem ist die Frage des "double hat“ tertiär! Von meiner asiatischen Position aus ist das Argument noch deutlicher: wir haben hier eine geopolitische Aufstellung vor uns, die mehr und mehr Europa erforderlich macht, und nicht weniger!

European Ideas: Aber was heißt das genau? Es wird auch von Pro-Europäern nicht unbedingt positiv bewertet, wenn sich die Union in Budget- und Finanzfragen mehr integriert als die Vereinigten Staaten von Amerika, gleichzeitig aber die Außenpolitik "fragmentiert" ist. Wo und wie müsste man im Rahmen der Europäischen Außen- aber auch Entwicklungspolitik nach dem Vorbild der Gemeinsamen Handelspolitik der EU Kompetenzen integrieren bzw. zentralisieren, und wo sollten die souveränen Mitgliedsstaaten weiterhin "alleine" auftreten?

Andreas List: Wir sollten möglichst viel gemeinsam machen. Das unterminiert nicht die Staaten oder die patriotische Identitäten der Bürger Europas, sondern stärkt sie. Nehmen wir die Frage der Effizienz: ein Europäischer Bürger zahlt durchschnittlich 17€ jährlich an Steuergeldern für seinen nationalen diplomatischen Dienst. Der selbe Bürger zahlt für den Europäischen Auswärtigen Dienst genau 1€! Ein nationaler Diplomat ist zuständig für in etwa 6.000 seiner Mitbürger. Ein europäischer Diplomat ist zuständig für in etwa 137.000 Europäer. Hier sind unglaubliche Synergien möglich. Wenn wir den Europäischen Auswärtigen Dienst vergrößern und ihn schlagkräftiger machen, ist das sehr sinnvoll, vor allem, dann, wenn wir im selben Zug die nationalen Dienst zurückfahren.

European Ideas: Ist das eine realistische Perspektive? Lässt sich "ein Franzose" von "einem Briten" vertreten et vice versa?

Andreas List: Man lässt sich ja von der EU vertreten, nicht von einem Franzosen, Briten usw…

European Ideas: Wird der Diplomat nicht dennoch als "Franzose" gesehen?

Andreas List: Dass Briten und Franzosen ihre Dienste einstellen, ist undenkbar! Sie werden vielleicht hier und da ihre Aktivitäten ein wenig zurückfahren und die Finanzkrise könnte dabei helfen. Österreich ist ein Vorreiter auf diesem Gebiet. Österreich restrukturiert den Auswärtigen Dienst: es gibt z.B. kaum mehr Zugeteilte. Es gibt große Missionen und dann diese Standardbesetzung: ein Diplomat, vielleicht zwei.

European Ideas: Gilt das Selbe auch für die Entwicklungspolitik?

Andreas List: Nein. Hier gilt das Wort: Koordination. Die Europäische Kommission ist bei weitem der größte Geber. Ein Viertel aller EZA-Gelder in Europa kommen allein von der Kommission. Sie ist quasi der Tanker. Die Mitgliedstaaten sind zwar auch Bürokratien, aber sie sind die "speed boats" im Vergleich. Die Mitgliedstaaten müssen sich also europäischer verhalten und sich rund um die EU aufstellen, dann haben wir eine echte Koordination. Die dazu benötigte Führungskraft gibt es in Brüssel.

European Ideas: Die Generaldirektion Entwicklungszusammenarbeit tritt also gemeinsam mit der Austrian Development Agency auf.

Andreas List: Genau. Das Schlagwort heißt joint programming:

Zunächst stimmen sich Mitgliedstaaten mit der EU ab. Im 2. Verfahren koordinieren sich Mitgliedstaaten und EU mit "den Organisationen" (also Weltbank, UNO…). Im dritten Schritt stimmen sich all diese Institutionen mit der Regierung des "Gastlandes" ab, sodass man am Schluss einem Entwicklungsplan folgt, den das Gastland aufgestellt hat. Die Geber unterwerfen sich dem Empfänger.

European Ideas: Brauchen die Mitgliedstaaten die eigenen, nationalen Entwicklungsagenturen überhaupt noch. Kann man diese Aufgaben nicht auf EU-Ebene bündeln?

Andreas List: Das könnte man. Aber die nationalen Entwicklungsbehörden haben sehr viel Know-how und Kapazität. Ich fände es schade, sie abzustellen oder auslaufen zu lassen. Das Ziel ist nicht ein EU Monopol, sondern eine möglichst gute Koordination mit einer klaren konzeptuellen Führungsrolle Brüssels.

European Ideas: Besonders in Finanz- wie auch in Budgetfragen reformieren und zentralisieren wir momentan sehr viel. Bräuchte es nicht hier eine Art "Verfassungskonvent", um diese Prozesse demokratisch zu legitimieren?

Andreas List: In meinem Bereich der Außenpolitik bräuchte man zunächst eine Mikroänderung: qualifizierte Mehrheitsbeschlüsse. Dieser Bereich sollte also auch dem normalen legislativen Prozess folgen: der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit und das Parlament mit einfacher Mehrheit. So wäre mehr Parlament und mehr Demokratie gesichtet. Das sollte kommen!

Ein neuer Vertrag bzw. eine Verfassung für Europa wäre schon wünschenswert, aber, wie Felix Ermacora, mein Professor für Verfassungsrecht, einmal sagte, hat eine "gute Verfassung nicht mehr als hundert Artikel"! Der Lissabonner Vertrag hat über fünfhundert. There is a lot of dead wood, das wir nicht brauchen.

Wichtige Inhalte sind: ein klares Bekenntnis zum Rechtsstaat und zur transparenten Regierungsführung, also der Interaktion zwischen den Institutionen; man braucht nicht viel mehr. 100 Artikel reichen bei weitem! So würde Europa klarer und durchsichtiger.

Was die Frage der demokratischen Legitimität betrifft, kann man das eigentliche Defizit recht klar orten: es ist im Rat angesiedelt.  Das Europäische Parlament ist genauso direkt gewählt, wie ein nationales Parlament. Die Europäische Kommission ist ähnlich demokratisch legitimiert wie eine nationale Regierung. Vielleicht könnte man dem Parlament die Auswahl des Kommissionspräsidenten überlassen. Die zukünftigen Kommissare unterziehen sich vor Amtsantritt sogar einer Anhörung im Europäischen Parlament und dort können und werden Kandidaten auch herausgeschossen. So etwas haben wir im österreichischen Parlament noch nie erlebt!

Der Rat leitet seine demokratische Legitimität doppelt indirekt ab, nämlich von nationalen Regierungen. Das verdünnt die Legitimität.

Demokratie ist aber nicht nur eine Frage der Institutionen. Demokratie ist auch eine Frage von Prozessen, Verantwortlichkeit, auf Neudeutsch responsivness, und "guter Politik" also Resultaten. An diesen Faktoren gemessen, ist Europa, ist die EU gar nicht so schlecht aufgestellt!

European Ideas: Die Gebarung der Regierungschefs und der nationalen Minister ist also auch ein Aspekt der Demokratie der EU.

Andreas List: Demokratie können Sie mit unzähligen intelligenten Theorien messen, etwa mit Theorien wie Neorealismus, Institutionalismus, Strukturalismus und Funktionalismus. Einfacher ist es vielleicht, dass drei Säulen die Quintessenz von Demokratie ergeben: zunächst die Form. Wird gewählt und wie? Ist das Ergebnis ordentlich und repräsentativ? Dann der Prozess. Was geschieht nach der Wahl? Ist eine verantwortliche Regierung im Amt, die auch zuhört? Dann der Inhalt. Das sind die Resultate von Politik –  liefert die Regierung brauchbare Resultate oder nicht?

Nehmen Sie eine der drei Säulen weg, so stürzt die Demokratie ein – ohne Wahlen und ohne Interaktion keine Repräsentation oder nur ein paternalistisches System, ohne Leistungen der Politik sind auch Wahlen egal.  Messen Sie die EU an diesen drei Säulen – Sie werden sehen, sie steht gut da!

Die drei Elemente Form – Prozess – Inhalt richten sich an die Regierungen. Wesentlich sind auch die Medien. Sie sind des Bürgers Brille, sie verstärken oder schwächen Bewegungen in der Bevölkerung. Aus verschiedenen Gründen, die in manchen EU Mitgliedsstaaten an Unverantwortlichkeit grenzen, kommt die EU in einigen Medien nicht gut weg. Damit müssen wir leben. Letztlich bezieht die EU ihre Legitimität nicht von den Zeitungen, sondern von den Bürgern Europas. Und die wollen in ihrer Überzahl eher mehr Europa, nicht weniger.

European Ideas: Herr Dr. List, vielen Dank für das Interview!

 

 

 

 

 

 

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